О порядке привлечения к административной ответственности
Административное преследование нарушителей является одной из наиболее важных функций в механизме государственного принуждения. Целями такой формы преследования лиц, нарушающих установленный публичными властными структурами порядок, являются как наложение разумного, соответствующего степени общественной опасности совершенного проступка наказания на виновных лиц в рамках реализации принципа неотвратимости ответственности, так и предупреждение совершения подобных и иных правонарушений, включая преступления, привлекаемым к ответственности лицом, а также иными лицами.
Однако не всегда привлечение граждан к административной ответственности отвечает требованиям законодательства. В связи с чем, граждане вынуждены обращаться в органы прокуратуры за защитой своих нарушенных прав.
В данной памятке изложены часто задаваемые вопросы, касающиеся порядка привлечения к административной ответственности.
1. Предусмотренные КоАП РФ гарантии обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности.
Статьей 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.
При этом лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением нижеописываемых случаев: совершение административных правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ, и административных правонарушений в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации; правонарушения, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
2. Сроки составления протокола об административном правонарушении.
В соответствии с требованиями ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.
В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в установленные сроки.
3. Требования к составлению протокола об административном правонарушении.
В соответствии сост. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.
При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении
4. Обязательные сведения, которые указываются в постановлении об административном правонарушении.
Статьей 29.10 КоАП РФ установлено, что в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны:
В случае наложения административного штрафа в постановлении по делу об административном правонарушении должна быть указана информация о получателе штрафа, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа.
Если хотя бы одно из вышеперечисленных сведений отсутствует, то постановление может быть отменено (если оно обжаловано или опротестовано).
5. Ответственность за неисполнение постановления по делу об административном правонарушении в случае вынесения наказания в виде штрафа.
Административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки его уплаты.
При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляют в течение десяти суток постановление о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Одновременно составляется протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф, предусматривающей административную ответственность виде штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов.
В соответствии со ст.30.2 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу.
Жалоба может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать.
В случае пропуска указанного срока по ходатайству лица, подающего жалобу, он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу.
Не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором. С жалобами по указанным вопросам следует обращаться в органы прокуратуры, поскольку полномочиями по принесению протестов наделены прокуроры в соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ.
Также представленными ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочиями прокурор либо его заместитель освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов также могут быть обжалованы в порядке в порядке, предусмотренном ст.ст. 30.13,30.14 КоАП РФ.
КС: КоАП не всегда позволяет четко определить момент начала отсчета срока «административной наказанности»
23 июня Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции ст. 4.6 и ч. 1.3 ст. 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Постановление № 28-П/2020).
Неопределенность в толковании норм КоАПа обнаружил областной суд
6 июля 2018 г. гражданку Б. оштрафовали по ч. 3 ст. 12.9 КоАП на тысячу рублей. Женщина не стала обжаловать постановление, оно вступило в законную силу 28 августа 2018 г. При этом еще 13 июля Б. уплатила штраф в половинном размере на основании ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП РФ.
9 августа 2019 г. Б. снова привлекли к ответственности за совершенное 8 августа 2019 г. аналогичное деяние, но уже по ч. 6 ст. 12.9 КоАП, т.е. за повторное совершение правонарушения, предусмотренного ч. 3 той же статьи. Сотрудник ГИБДД счел правонарушение повторным, поскольку предыдущее постановление вступило в законную силу менее чем за год до совершения второго правонарушения. Женщина обратилась к начальнику соответствующего органа ГИБДД, но он оставил постановление от 9 августа 2019 г. без изменения.
Б. подала жалобу в Островский районный суд Костромской области, попросив исключить признак повторности, поскольку со дня исполнения назначенного административного наказания – уплаты штрафа, которая произведена 13 июля 2018 г., – до дня совершения нового административного правонарушения прошло более года. Суд согласился с этим доводом, деяние было переквалифицировано на ч. 3 ст. 12.9 КоАП. Он исходил из того, что срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, зависит от времени, когда исполнение постановления о его назначении окончено, а не от даты вступления в законную силу этого постановления.
Сотрудник ГИБДД, который вынес измененное постановление, обжаловал решение районного суда в Костромской областной суд. А тот, изучив нормативную базу, пришел к выводу, что положения ст. 4.6 и ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП не соответствуют Конституции. По мнению областного суда, указанные нормы содержат неопределенность в вопросе об исчислении срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, если административный штраф уплачен в половинном размере до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Соответствующий запрос был направлен в Конституционный Суд РФ.
КС указал на два разных и равно обоснованных толкования
Конституционный Суд отметил, что в соответствии со ст. 4.6 КоАП лицо, которому за административное правонарушение назначено наказание, считается подвергнутым ему со дня вступления в законную силу постановления и до истечения одного года со дня окончания его исполнения. Как указано в постановлении, Кодекс об административных правонарушениях позволяет однозначно определить такой период для случаев, когда постановление о назначении административного штрафа исполняется лицом, привлеченным к административной ответственности, после вступления этого акта в законную силу.
Однако, добавил Суд, согласно ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП при уплате административного штрафа лицом, привлеченным к ответственности за ряд правонарушений, предусмотренных в гл. 12 этого Кодекса, не позднее 20 дней со дня вынесения постановления такой штраф можно уплатить в размере 50% от суммы наложенного штрафа. «Эта новелла была направлена на увеличение собираемости штрафов за один из самых массовых видов административных правонарушений, стимулирование привлеченных к ответственности лиц к добровольной уплате назначенного штрафа, исключение случаев формального обжалования соответствующих постановлений, снижение нагрузки на должностных лиц полиции и судей, а также сокращение числа направляемых для принудительного исполнения постановлений и тем самым уменьшение нагрузки на судебных приставов-исполнителей, что не расходится с задачами производства по делам об административных правонарушениях, состоящими, помимо прочего, в обеспечении исполнения вынесенного по делу решения», – пояснил КС РФ.
При этом, подчеркнул он, лица, уплатившие на основании этой нормы штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, по смыслу ст. 4.6 КоАП могут считаться подвергнутыми административному наказанию только после вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу. Они не могут быть признаны таковыми со дня исполнения постановления о назначении административного штрафа, т.е. со дня его уплаты еще до вступления постановления в законную силу, считает Суд.
Он заметил, что Кодекс об административных правонарушениях предусматривает немедленное – до вступления соответствующего постановления в законную силу – исполнение только таких наказаний, как предупреждение, административный арест и административное приостановление деятельности. Немедленная уплата штрафа, несмотря на правило ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП, не предусмотрена.
В результате, указал КС, если толковать положения ст. 4.6 и ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП изолированно от других норм этого Кодекса и буквально, то при уплате штрафа до вступления постановления о его назначении в законную силу срок «административной наказанности», исчисляемый со дня вступления постановления в законную силу, но ограниченный годом с момента уплаты штрафа, составит менее года.
Если же интерпретировать эти положения во взаимосвязи со ст. 31.2 и 32.2 КоАП о порядке исполнения постановления – в соответствии с которыми оно порождает обязанность уплатить штраф только после его вступления в законную силу, – то годичный период должен исчисляться не ранее чем со дня вступления постановления в законную силу, что позволяет обеспечить продолжительность срока «административной наказанности» для дел обо всех административных правонарушениях не менее одного года, заметил Суд.
При этом ограничение срока «административной наказанности» годом с момента уплаты штрафа в большей степени отвечает интересам виновного, поскольку фактически сокращает срок, в течение которого совершение нового однородного правонарушения повлечет применение повышенной ответственности в связи с повторностью деяния, считает КС. «А значит, такой вариант толкования будет усиливать стимулирующий эффект ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП РФ и, по сути, выступать еще одним преимуществом – наряду с возможностью уплатить штраф не в полном, а в половинном размере – для лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения», – отметил Суд. С другой стороны, добавил он, установление повышенной ответственности за повторные административные правонарушения в области дорожного движения преследует конституционно значимую цель превенции правонарушений в этой сфере и направлено на охрану жизни и здоровья как правонарушителя, так и других лиц.
КС пришел к выводу, что возможность двух альтернативных и при этом обоснованных вариантов толкования ст. 4.6 и ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП не согласуется с принципом правовой определенности. Особенно с учетом того, что срок «административной наказанности» имеет принципиальное значение как при назначении наказания, так и при квалификации правонарушения, подчеркнул он. На этом основании Суд признал указанные нормы не соответствующими Конституции, поскольку они не позволяют однозначно определить порядок исчисления срока, в течение которого лица, уплатившие административный штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, считаются подвергнутыми административному наказанию.
До внесения необходимых изменений в КоАП положения его ст. 4.6 и ч. 1.3 ст. 32.2 должны рассматриваться как устанавливающие, что для лиц, уплативших административный штраф в половинном размере до вступления постановления о его назначении в законную силу, срок, в течение которого они считаются подвергнутыми административному наказанию, оканчивается по истечении года со дня уплаты назначенного им административного штрафа, постановил КС РФ.
При этом, подчеркнул он, законодатель вправе решить этот вопрос по-другому и не предоставлять воспользовавшимся правом на уплату штрафа в меньшем размере гражданам преимуществ при исчислении срока «административной наказанности» и привлечении к ответственности за повторное совершение такого же административного правонарушения.
Эксперты «АГ» поддержали выводы Суда
Руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса «Пепеляев Групп» Наталия Травкина отметила, что проблема, рассмотренная КС, имеет большое значение: «Она связана с двумя взаимоисключающими вариантами толкования положений, определяющих период, в течение которого уплатившие административный штраф до вступления постановления о его назначении в законную силу, в том числе в половинном размере, лица считаются подвергнутыми административному наказанию, а правонарушение – совершенным повторно».
Повторность совершения правонарушения может быть как отягчающим административную ответственность обстоятельством (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ), так и самостоятельным квалифицирующим признаком составов административных правонарушений, которых становится все больше, отметила эксперт. «КС РФ не указывает этого, но в ряде случаев совершение правонарушения в период, когда лицо не было подвергнуто наказанию, т.е. совершило его впервые, означает возможность назначения в качестве наказания предупреждения (ч. 2 ст. 3.4, ч. 3.5. ст. 4.1, ст. 4.1.1. КоАП РФ). То есть понимать, совершенно ли правонарушение повторно, важно в ряде случаев для правильной квалификации правонарушения и всегда для назначения наказания», – подчеркнула она.
По мнению юриста Юридической группы «Гречкин и Партнеры» Яны Любимовой, установленная КС неоднозначная трактовка оспоренных положений приводила к тому, что суды могли по своему усмотрению толковать нормы Кодекса и неверно квалифицировать действия нарушителей. «Конституционный Суд, установив конкретный срок окончания административной ответственности для нарушителей, которые уплатили половину назначенного им штрафа, поставил точку важном вопросе о том, с какого именно момента лицо, уплатившее половину назначенного ему штрафа, считается освобожденным от административной ответственности», – считает эксперт.
Ограничив срок окончания административной ответственности одним годом с момента уплаты штрафа, КС пошел навстречу виновным, заметила она. «После установления конкретного срока освобождения от административной ответственности суды станут верно квалифицировать действия нарушителей на предмет их повторности. Полагаю, что в связи с этим уменьшится число лиц, наказанных сверх меры», – указала Яна Любимова.
Ее коллега, юрист «Гречкин и Партнеры» Тимур Алиев также согласился, что установленная в данном постановлении двойственность толкования ст. 4.6 и ч. 1.3 ст. 32.2 Кодекса об административных правонарушениях, как показала практика, приводит к противоречивому толкованию положений указанных норм, что порождает риск неверной квалификации правонарушения при совершении правонарушения с признаком повторности.
Согласившись с подходом КС, эксперт подчеркнул, что ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП не нарушает конституционные принципы и не приводит к коллизиям сама по себе. «Она доказывает практическую пользу предоставления возможности уменьшения бремени наказания за административное правонарушение в области дорожного движения путем уплаты штрафа в половинном размере в двадцатидневный срок с момента вынесения постановления о его назначении, – пояснил он. – Необходимо внести изменения в ст. 4.6 КоАП: указать в качестве срока окончания исполнения постановления в отношение ч. 1.3 ст. 32.2 КоАП окончание срока обжалования». Такая поправка позволит исключить двойственность толкования ст. 4.6 КоАП, заключил Тимур Алиев.
Практические вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности при выявлении длящихся административных правонарушений
Определение длящегося административного правонарушения
Кроме того, необходимо отметить, что наблюдается рост дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, который свидетельствует об увеличении их значимости. Тем важнее исследовать вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности.
Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Для правильного исчисления давностного срока привлечения к административной ответственности в первую очередь необходимо установить, является ли правонарушение длящимся. КоАП РФ не дает определения такого рода правонарушениям.
Бахрах Д.Н. Проблемы длящихся правонарушений // Современное право. 2005. N 11. С. 21.
Определение момента обнаружения длящегося
Актуальным остается вопрос о моменте обнаружения длящегося административного правонарушения, поскольку часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ связывает определение срока давности привлечения к административной ответственности именно с моментом обнаружения указанного правонарушения.
Согласно пункту 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.
В пункте 14 Постановления Пленума ВС РФ N 5 также разъяснено, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
В соответствии с пунктом 4 Постановления 23 Пленума ВС СССР от 04.03.29 «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям» (в редакции Постановления Пленума ВС СССР от 14.03.63 N 1) длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти).
Анализ судебной практики позволяет говорить об отсутствии единой позиции относительно установления момента обнаружения длящегося административного правонарушения. В практике сложились различные точки зрения по данному вопросу.
Государственный инспектор пожарного надзора Кольского района 09.10.2007 провел проверку соблюдения требований пожарной безопасности в принадлежащей предприятию котельной. В результате проверки было обнаружено, что предприятием длительное время не устраняются нарушения требований пожарной безопасности.
По материалам проверки государственным инспектором пожарного надзора Кольского района составлены акт от 09.10.2007 и протокол об административном правонарушении от 30.11.2007, а Постановлением главного государственного инспектора пожарного надзора Кольского района от 30.11.2007 предприятие привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 000 руб.
Не согласившись с данным решением, предприятие обжаловало его в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Мурманской области от 01.02.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе заявитель в числе прочего указал, что Постановление по делу об административном правонарушении от 30.11.2007 вынесено за пределами установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа не нашел оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующими обстоятельствами.
В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении по данной категории дел не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Частью 2 данной статьи предусмотрено, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 названной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Совершенное предприятием правонарушение относится к длящимся. Из материалов дела следует, что днем его обнаружения является 09.10.2007 (дата составления акта проверки). Постановление по делу об административном правонарушении было вынесено 30.11.2007, то есть в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.
При этом кассационная инстанция отклонила довод жалобы о том, что ранее, в 2000 и 2001 гг., в отношении предприятия органами государственного пожарного надзора выносились предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, допускаемых в здании котельной, отметив, что выявление органами государственного пожарного надзора соответствующих нарушений до составления акта от 09.10.2007 не свидетельствует о том, что совершаемое предприятием правонарушение прекратилось. Из материалов дела следует, что нарушения требований пожарной безопасности предприятием не устранялись, то есть правонарушение продолжалось. Таким образом, обнаружив 09.10.2007 при проведении очередной проверки факт нарушения предприятием требований пожарной безопасности, органы государственного пожарного надзора правомерно возбудили в отношении заявителя дело об административном правонарушении и привлекли его к административной ответственности.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не нашел оснований для удовлетворения жалобы (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.05.2008 по делу N А42-7374/2007).
По данному факту 24.08.2007 на основании акта визуального осмотра жилого дома (квартиры) от 22.08.2007 в отношении общества Инспекцией составлен протокол об административном правонарушении.
По результатам рассмотрения материалов проверки Инспекция вынесла Постановление от 30.08.2007 о привлечении общества к административной ответственности по статье 7.23 КоАП РФ с назначением наказания в виде взыскания 10 000 руб. штрафа. Общество обжаловало данное Постановление в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 29.10.2007 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заявитель подал кассационную жалобу, в которой указал, что общество было привлечено к административной ответственности с нарушением срока, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, поскольку правонарушение было обнаружено 27.06.2007, а не 22.08.2007.
Суд кассационной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения, поддержав его вывод о том, что срок давности привлечения общества к административной ответственности административным органом не пропущен, поскольку административное правонарушение обнаружено Инспекцией 22.08.2007 (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 29.02.2008 N Ф04-1231/2008(1140-А03-31)).
В приведенных примерах суды исходили из того, что момент обнаружения длящегося административного правонарушения связан с фактическим выявлением административным органом обстоятельств, указывающих на несоблюдение юридическим лицом или предпринимателем требований законодательства, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность. При этом обнаружение правонарушения, как видно из данных примеров, не связывается с датой составления протокола об административном правонарушении.
Вместе с тем существует иная позиция по вопросу об определении момента обнаружения длящегося административного правонарушения.
Межрайонный прокурор на основании материалов проверки Госпожнадзора Постановлением от 20.06.2007 возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении и обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 22.08.2007 общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Таким образом, суд кассационной инстанции в приведенном деле определил, что моментом обнаружения длящегося административного правонарушения является день вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (составления протокола об административном правонарушении), а не день обнаружения и фиксации правонарушения (акт проверки Госпожнадзора).
Полагаем, что с таким подходом трудно согласиться в силу следующего.
На основании пункта 14 Постановления Пленума ВС РФ N 5 днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
В соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ должностные лица Государственного пожарного надзора вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Следовательно, поскольку в приведенной ситуации должностные лица административного органа (Государственного пожарного надзора) были вправе составлять указанный протокол, то, по нашему мнению, вменяемое обществу правонарушение считается выявленным с даты составления акта по результатам проверки.
Кроме того, если обратиться к буквальному толкованию текста части 2 статьи 4.5 КоАП РФ, то можно увидеть, что момент обнаружения административного правонарушения не связывается в данной норме с моментом составления протокола об административном правонарушении или, как указано в последнем примере, с моментом вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Такой же точки зрения придерживается Федеральный арбитражный суд Московского округа, который в Постановлении от 11.09.2008 по делу N А40-19264/08-121-204, отклоняя довод жалобы административного органа о том, что срок для привлечения к административной ответственности следует исчислять с момента составления протокола об административном правонарушении, указал, что статья 4.5 КоАП РФ связывает начало течения срока для привлечения к ответственности не с моментом составления протокола, а с моментом обнаружения правонарушения.
Вместе с тем в Постановлении Президиума ВАС РФ от 12.07.2005 N 1487/05 рассмотрен случай, когда факт обнаружения длящегося административного правонарушения был зафиксирован только постановлением прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. ВАС РФ определил срок давности привлечения к административной ответственности с момента вынесения прокурором указанного Постановления.
Таким образом, для определения момента обнаружения длящегося административного правонарушения следует исходить из даты фиксации нарушения соответствующим административным органом.
Исчисление срока давности при повторном обнаружении длящегося административного правонарушения
Между тем возникают ситуации, когда административный орган, обнаружив совершение лицом длящегося административного правонарушения, не привлекает его к административной ответственности, однако при проведении повторной проверки устанавливает, что это же лицо продолжает совершать данное нарушение.
Проблема определения административным органом срока привлечения к административной ответственности в данном случае сводится к ответу на вопрос: можно ли исчислять срок давности привлечения к административной ответственности с момента обнаружения административным органом длящегося правонарушения при повторной проверке?
По этому вопросу судами высказано несколько точек зрения.
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 15.02.2007, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 05.04.2007, требования общества удовлетворены. Арбитражный суд исходил из того, что по одним и тем же фактам правонарушения, которые были первоначально выявлены в ходе проверки в августе 2006 г., 23.01.2007 привлечены к ответственности как руководитель общества, так и само общество, причем срок для привлечения к ответственности общества истек.
Суд кассационной инстанции, оставляя судебные акты без изменения, подчеркнул, что объективная сторона совершенного обществом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 6.3 КоАП РФ, установлена Управлением в августе 2006 г., Постановление же о привлечении к административной ответственности вынесено 23.01.2007, то есть за пределами установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срока (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.07.2007 по делу N Ф04-4483/2007(35870-А03-29)).
Решением Арбитражного суда Саратовской области от 13.09.2007, оставленным без изменения Постановлением апелляционного суда от 13.11.2007, общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ. При этом суды пришли к выводу о том, что двухмесячный срок привлечения общества к административной ответственности не пропущен.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа отменил судебные акты и отказал в удовлетворении заявления Отдела пожарного надзора о привлечении общества к административной ответственности в силу того, что административное правонарушение, заключающееся в отсутствии лицензии на эксплуатацию пожароопасного производственного объекта, было выявлено в ходе проведенной проверки на основании распоряжения от 12.02.2007 в период с 22.02.2007 по 15.03.2007. Доказательством обнаружения такого правонарушения является акт проверки от 19.03.2007 и адресованное обществу предписание от 23.03.2007 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.
Кассационная инстанция отметила, что, несмотря на обнаружение правонарушения и наличие у лица, его обнаружившего, полномочий на составление протокола об административном правонарушении, в порядке статей 28.1, 28.2, 28.5 КоАП РФ указанный протокол в установленные сроки в отношении общества не был составлен и составлен только по результатам повторной проверки, проведенной 16.08.2007.
В связи с этим суд кассационной инстанции посчитал, что на момент обращения заявителя в арбитражный суд и рассмотрения дела срок давности привлечения общества к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, истек, поэтому заявление Отдела пожарного надзора удовлетворению не подлежит (Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.02.2008 по делу N А57-16227/07-45).
Как видно из этих примеров, арбитражные суды пришли к выводу, что давностный срок привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, следует исчислять со дня первого, а не повторного (последнего) обнаружения административного правонарушения.
Однако судами высказана и другая позиция, которая сводится к тому, что срок давности привлечения к административной ответственности необходимо исчислять с момента повторного (последнего) обнаружения длящегося административного правонарушения.
В связи с этим представляют интерес следующие дела.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 21.06.2007 в удовлетворении заявленного требования отказано.
В кассационной жалобе учреждение указало в числе прочего на то, что Отдел нарушил срок привлечения учреждения к административной ответственности, так как правонарушение обнаружено Отделом 21.03.2006, а Постановление принято 01.12.2006.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Суд установил, что в рассматриваемом случае 29.03.2006 Отдел направил в адрес учреждения предписание о выполнении мероприятий по устранению нарушений требований пожарной безопасности жилого дома со сроком исполнения предписания в период с 01.05.2006 по 01.12.2006. Учреждение не устранило нарушения к установленному сроку, поэтому Отдел 27.11.2006 составил протокол об административном правонарушении.
Кассационная инстанция поддержала вывод суда первой инстанции о том, что днем совершения вменяемого учреждению административного правонарушения является день его обнаружения и составления протокола об административном правонарушении (27.11.2006), поскольку в данном случае учреждение было обязано устранить нарушение требований пожарной безопасности в срок, установленный в предписании должностного лица. Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено 01.12.2006, то есть в пределах срока, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ (Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27.08.2007 по делу N А82-1852/2007-22).
Решением от 20.12.2007 Арбитражный суд Республики Карелия отказал в удовлетворении заявления, отметив, что Управление пропустило установленный статьей 4.5 КоАП РФ срок привлечения предпринимателя к административной ответственности.
Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что невыполнение обязанностей продолжается и срок давности привлечения за административное правонарушение начинает исчисляться с даты его обнаружения (22.11.2007) (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.05.2008 по делу N А26-7254/2007).
а в судебном порядке.
Решением Арбитражного суда Мурманской области от 04.05.2008 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2008 решение от 04.05.2008 отменено, Постановление Инспекции от 05.03.2008 признано незаконным и отменено. Апелляционный суд признал незаконным Постановление о привлечении к административной ответственности, поскольку ненадлежащее оборудование кассы в игорном заведении выявлено в ходе иной проверки, по результатам которой был составлен акт от 28.12.2007.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отменил Постановление апелляционного суда и оставил в силе решение суда первой инстанции.
Кассационная инстанция отметила, что совершенное обществом правонарушение относится к длящимся. Из материалов дела следует, что днем его обнаружения является 11.02.2008 (дата составления протокола осмотра), на что указано в протоколе об административном правонарушении от 12.02.2008. Постановление по делу об административном правонарушении было вынесено 05.03.2008, то есть в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.
Тот факт, что ранее административный орган проверял исполнение обществом требований Федерального закона от 29.12.2006 N 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и составил акт от 28.12.2007, в котором указал на несоответствие кассы в игорном заведении единым требованиям по технической укрепленности и оборудованию сигнализацией помещений, не свидетельствует о том, что общество не совершило правонарушение, выявленное в феврале 2008 г.
Из материалов дела следует, что проверяющим зафиксированы конкретные нарушения порядка хранения денежных средств в момент проверки в феврале 2008 г., что свидетельствует о неустранении обществом нарушений, ранее отмеченных в акте от 28.12.2007.
Таким образом, обнаружив 11.02.2008 при проведении проверки факт несоблюдения порядка хранения денежных средств в кассе игорного заведения, налоговый орган правомерно возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении и привлек его к административной ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22.10.2008 по делу N А42-1318/2008).
На основании поручения прокурора от 28.01.2008 МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу проведена проверка по вопросам соблюдения обществом требований градостроительного законодательства при осуществлении работ по строительству торгово-выставочного центра, в ходе которой установлено, что проведение обществом работ по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ осуществляется в отсутствие разрешения на строительство. По результатам проверки МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу составлен акт от 28.01.2008. Рассмотрев материалы проверки, прокурор вынес Постановление от 31.01.2008 о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. Прокурор в соответствии с положениями статьи 23.1 КоАП РФ обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04.03.2008, оставленным без изменения Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2008, заявленные требования удовлетворены, общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в виде взыскания 500 000 руб. штрафа.
В кассационной жалобе общество сослалось на истечение на момент вынесения Арбитражным судом Свердловской области решения от 04.03.2008 срока давности привлечения к административной ответственности. По мнению общества, днем обнаружения совершенного им административного правонарушения является 13.11.2007, то есть день, когда начальником Инспекции архитектурно-строительного контроля Главархитектуры Администрации г. Екатеринбурга на основании распоряжения прокурора от 01.11.2007 была проведена первоначальная проверка спорного строящегося объекта, в ходе которой выявлено осуществление строительства объекта капитального строительства без соответствующего разрешения.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа оставил судебные акты без изменения, отметив, что 28.01.2008 проведение проверки по вопросам соблюдения обществом требований градостроительного законодательства осуществлялось МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу. В ходе проведения указанной проверки также выявлено проведение обществом работ по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ в отсутствие разрешения на строительство. Следовательно, именно в этот момент (то есть 28.01.2008) выявлено совершение обществом самостоятельного административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
При таких обстоятельствах срок давности привлечения общества к административной ответственности в данном случае необходимо исчислять со дня обнаружения правонарушения, то есть с момента проведения МТУ Ростехнадзора по Уральскому федеральному округу проверки (28.01.2008), в ходе которой выявлено осуществление обществом деятельности по усилению металлических и железобетонных конструкций, отделочных и общестроительных работ без разрешения на строительство.
Следовательно, на момент рассмотрения спора по существу (04.03.2008) предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ двухмесячный срок давности привлечения общества к административной ответственности не истек (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 28.07.2008 N Ф09-5311/08-С1).
Из приведенных примеров следует, что суды исчисляют срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, со дня повторного (последнего) обнаружения административного правонарушения.
Из положений части 2 статьи 4.5 КоАП РФ не следует, что обнаружить длящееся административное правонарушение можно только один раз. КоАП РФ запрещает лишь повторное привлечение к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение (часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ). Однако повторное обнаружение длящегося правонарушения и повторное привлечение к административной ответственности не являются тождественными понятиями.
Таким образом, при повторном выявлении совершения лицом длящегося правонарушения срок давности привлечения этого лица к административной ответственности исчисляется с момента последнего обнаружения административного правонарушения и его фиксации независимо от количества установленных фактов совершения длящегося административного правонарушения.
Возможность повторного привлечения
к административной ответственности в случае
совершения длящегося правонарушения
Вместе с тем привлечение правонарушителя к административной ответственности не всегда приводит к фактическому прекращению им противоправной деятельности.
В практике не сложилось единого подхода по вопросу о возможности повторного привлечения лица к административной ответственности в случае совершения длящегося правонарушения.
Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 и частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14.08.2007 требование Управления удовлетворено. Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 и частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2007 решение суда отменено в части привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ. В остальной части решение суда оставлено без изменения. Апелляционный суд отменил решение суда в названной части, указав на повторность привлечения общества к административной ответственности за одно и то же правонарушение.
Федеральный арбитражный суд Уральского округа отменил Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2007 и оставил в силе решение суда первой инстанции.
Кассационный суд отметил, что состав вменяемого обществу административного правонарушения носит характер длящегося. Длящееся правонарушение начинается с момента совершения деяния, связанного с невыполнением обязанностей, и кончается вследствие действия самого правонарушителя, направленного к прекращению правонарушения, или наступления событий, препятствующих его совершению.
Управление 02.02.2007 провело проверку соблюдения обществом требований законодательства при строительстве многофункционального высотного комплекса («Антей», 3-я очередь), в ходе которой выявлен факт осуществления строительства названного объекта без разрешения. В результате указанной проверки общество решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.03.2007 привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
Проверка, по результатам которой вынесен обжалуемый судебный акт, проведена Управлением 05.07.2007. Данной проверкой установлено, что общество продолжает осуществлять строительство многофункционального высотного комплекса, не получив в установленном порядке соответствующего разрешения.
В связи с этим суд кассационной инстанции указал, что апелляционный суд неправильно применил часть 5 статьи 4.1 КоАП РФ, сделав неверный вывод о повторном привлечении общества к административной ответственности, поскольку совершение указанного правонарушения продолжалось и после привлечения общества к административной ответственности решением Арбитражного суда Свердловской области от 20.03.2007 (Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21.01.2008 N Ф09-11343/07-С1).
Таким образом, суд посчитал возможным повторное привлечение правонарушителя к административной ответственности за совершение длящегося правонарушения.
Иная правовая позиция изложена в следующих делах.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.12.2005, оставленным без изменения Тринадцатым арбитражным апелляционным судом 20.03.2006, общество привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, и в доход федерального бюджета с него взыскано 40 000 руб. штрафа.
В кассационной жалобе общество заявило в числе прочего о повторности привлечения его к административной ответственности.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отменил решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда и прекратил производство по делу.
Суд кассационной инстанции указал, что суды правомерно пришли к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.
Вместе с тем кассационная коллегия отметила, что правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, относится к категории длящихся. Как следует из материалов дела, прокуратура Кировского района Санкт-Петербурга проводила выездную проверку АЗС, принадлежащих обществу, на основании задания прокуратуры Санкт-Петербурга от 06.10.2005, согласно которому всем районным и приравненным к ним прокурорам поручено в срок до 14.11.2005 провести проверки соблюдения законодательства предприятиями, эксплуатирующими АЗС, а также производящими, хранящими, транспортирующими и реализующими горюче-смазочные материалы.
В рамках этого же задания прокурором Колпинского района Санкт-Петербурга проведена проверка и Постановлением от 09.11.2005 в отношении общества возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в связи с чем прокурор Колпинского района обратился в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности за осуществление деятельности по эксплуатации пожароопасных объектов без лицензии.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.12.2006 по делу, возбужденному по заявлению прокурора Колпинского района, общество привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в виде взыскания 40 000 руб. штрафа. Решение вступило в законную силу.
Таким образом, поскольку и прокуратурой Кировского района Санкт-Петербурга, и прокуратурой Колпинского района Санкт-Петербурга в рамках одного задания и в один и тот же период времени проводились проверки общества на предмет соблюдения законодательства при осуществлении деятельности по эксплуатации пожароопасных объектов, нарушения, выявленные в результате данных проверок и влекущие привлечение к административной ответственности, образуют состав одного длящегося правонарушения.
С учетом положений части 5 статьи 4.1 КоАП РФ кассационная инстанция пришла к выводу, что производство по настоящему делу подлежит прекращению на основании пункта 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ ввиду наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.06.2006 по делу N А56-54247/2005 ).
Территориальный отдел Госпожнадзора N 9 по Мамонтовскому району Алтайского края провел мероприятия по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации в области пожарной безопасности в помещении, расположенном по адресу: с. Мамонтово, ул. Советская, 17, в котором находятся пилорама и столярный цех, эксплуатируемые обществом. По результатам проверки прокурор Мамонтовского района Алтайского края Постановлением от 16.08.2007 возбудил в отношении общества дело об административном правонарушении по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ и обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности.
Решением Арбитражного суда Алтайского края от 25.09.2007, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции от 19.11.2007, прокурору отказано в удовлетворении заявленного требования.
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа оставил обжалуемые судебные акты без изменения.
Учитывая положения части 5 статьи 4.1 КоАП РФ, кассационная инстанция согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что повторное наложение штрафа за одно и то же правонарушение противоречит принципу недопустимости повторного привлечения к ответственности за совершение одного и того же правонарушения.
В связи с этим суд кассационной инстанции посчитал, что суд обоснованно отказал прокурору в удовлетворении заявленного требования о привлечении общества к административной ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.03.2008 N Ф04-1221/2008(1126-А03-43)).
При решении этого вопроса необходимо учитывать, что КоАП РФ не допускает повторного привлечения к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение (часть 5 статьи 4.1).
Таким образом, если лицо ранее было привлечено к административной ответственности за совершение длящегося административного правонарушения и административный орган при повторной проверке выявил, что лицо не прекратило совершать данное нарушение, то государственный орган в силу части 5 статьи 4.1 КоАП РФ лишен возможности повторно привлечь это лицо к административной ответственности.
При этом следует иметь в виду возможность привлечения лица к административной ответственности по одной из частей статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписаний административных органов об устранении выявленных нарушений законодательства, когда административные органы выносят соответствующие предписания. Невыполнение указанных предписаний образует самостоятельный состав административного правонарушения. При этом указанные правонарушения не относятся к категории длящихся.
Самсонова Л.А., судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.
Гуляев С.Б., помощник судьи Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.
Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2008
Постановления Пленума ВС РФ N 5
«О лицензировании отдельных видов деятельности»